Izabela Biała: Specjalizuje się pan w prawie zagospodarowania przestrzeni. Jakie zagadnienia mieści w sobie to pojemne określenie i dlaczego postanowił pan związać swoją prawniczą przyszłość właśnie z tą tematyką?
Jakub Szlachetko*: - To prawda, specjalizuję się w prawie zagospodarowania przestrzeni – w planowaniu przestrzennym, rewitalizacji, procesie inwestycyjnym, ochronie krajobrazu. Spoglądając na otaczającą nas rzeczywistość, można się domyślić, że mam co robić. Niestety, przestrzeń polskich miast jest generalnie słabo zagospodarowana, odznacza się wieloma dysfunkcjalnościami i patologiami. Jest co robić i nie jest to „walka z wiatrakami”. Tak więc w każdej instytucji, z którą współpracuję – a w szczególności w Instytucie Metropolitalnym - obszar moich działań jest ukierunkowany na prawo zagospodarowania przestrzeni.
A motywacja mojej specjalizacji zawodowej jest prosta. Inspiracje podróżnicze i krajoznawcze motywują do walki o jakość i lepszy standard życia w naszej Małej Ojczyźnie. Jestem z Gdańskiem silnie związany emocjonalnie – tutaj się urodziłem, tutaj żyję i pracuję.
Instytut Metropolitalny zaangażował się w przygotowanie projektu uchwały krajobrazowej Gdańska, na czym polegał wasz udział w pracach? I z ciekawości – czy zna pan już na pamięć dokument nadrzędny dla wszystkich gminnych uchwał w tej sprawie, czyli ustawę krajobrazową z 2015 r.?
- Gdański Zarząd Dróg i Zieleni mając świadomość profilu działalności Instytutu Metropolitalnego, który zrzesza przede wszystkim prawników, administratywistów i urbanistów, poprosił o wsparcie w zakresie oceny legalności pierwotnego projektu „uchwały krajobrazowej”. Przyznam szczerze, że nie było to łatwe zadanie, a wręcz pionierskie jak na tamten czas. Prawnik w swojej działalności zawodowej wykorzystuje bowiem rozliczne źródła wiedzy, takie jak rozstrzygnięcia nadzorcze, orzeczenia sądów administracyjnych, komentarze do ustaw, opinie prawne, które są nieocenione w procesie „odkodowywania” intencji prawodawcy zawartej w obowiązującej ustawie. Wówczas takich źródeł prawie w ogóle nie było. Teraz, kilkanaście miesięcy później, sytuacja przedstawia się zdecydowanie inaczej, ponieważ zarówno doktryna prawa, jak i sądy administracyjne wypracowały niezwykle przydatny w toku prac legislacyjnych dorobek intelektualny.
A ustawy na pamięć nie znam. Mam żelazną zasadę – ustawę staram się zrozumieć, zapamiętać jej „konstrukcję” i „mechanizm” funkcjonowania, ale każdorazowo weryfikuję kwestie szczegółowe. Tekst to tekst, a pamięć potrafi płatać różne figle...
Co było w tej pracy (na rzecz uchwały) najtrudniejsze?
- Właśnie ten pionierski charakter prac. Nowa ustawa, spore oczekiwania społeczności lokalnej, duża presja zewnętrzna (wiadomo jakich środowisk), brak materiałów źródłowych przydatnych w konstruowaniu i redagowaniu projektu uchwały. Po analizie ustawy było wiele pytań, po ocenie legalności projektu uchwały krajobrazowej tych pytań było o wiele, wiele więcej! Całe szczęście mieliśmy dobry zespół. Poza pracownikami Zarządu Dróg i Zieleni w Gdańsku – których bardzo cenię i szanuję za zaangażowanie, kwalifikacje i działania, w zespole byli także działacze Instytutu Metropolitalnego – radca prawny dr Katarzyna Borówka i Damian Zelewski, który jest z wykształcenia zarazem prawnikiem i urbanistą.
Patrząc na doświadczenia wszystkich wcześniejszych uchwał krajobrazowych przyjętych przez polskie miasta - czy widzi pan choć cień szansy, że gdańska uchwała nie zostanie zaskarżona?
- Powiem pani zupełnie szczerze. Od ponad kilkunastu miesięcy „krąży” zlecenie na zaskarżenie nieobowiązującej jeszcze przecież uchwały krajobrazowej… Wyobraża pani to sobie? Uchwała była jeszcze w wersji projektowej, przed miesiącami prac legislacyjnych oraz procedurą partycypacji społecznej i współdziałaniem z innymi organami (ustawa wymaga, żeby projekt dokumentu konsultowany był z innymi organami, np. RDOŚ), a biznes już rozpuszczał swoje „macki” szukając kancelarii prawnych, które będą trzymały rękę na pulsie… Takie są realia. Szczerze współczuję Miastu Gdańsk i Zarządowi Dróg i Zieleni w Gdańsku, bo biznes ma środki na specjalistów, jeden cel i ogromną motywację… Mimo to wierzę, że uchwale krajobrazowej uda się „ostać” w porządku prawnym.
Czy zaskarżenie spowoduje niejako zamrożenie „tykającego czasu” - w końcu okres przejściowy ustalono na dwa lata. Czy jeśli uchwała zdąży już wejść w życie to będzie tak, jakby wcisnąć stoper i przestać odmierzać upływ czasu z tych przejściowych 24 miesięcy w oczekiwaniu na decyzję wojewódzkiego sądu administracyjnego?
- Musimy rozróżnić dwie kwestie – dwie odrębne procedury prawne. Każda uchwała rady gminy podlega obowiązkowemu nadzorowi wojewody. Wojewoda ocenia legalność uchwały, weryfikuje czy jest ona zgodna z podstawą ustawową – w tym przypadku z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, i wydaje rozstrzygnięcie stwierdzające jej nieważność, ewentualnie po upływie 30 dni od jej doręczenia nie wydaje rozstrzygnięcia, a skarży uchwałę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, lub nie podejmuje żadnej reakcji – jeżeli w ocenie organu uchwała jest zgodna z ustawą.
Inną kwestią jest zaskarżalność uchwały do wojewódzkiego sądu administracyjnego przez mieszkańców, przedsiębiorców, organizacje pozarządowe. Podmioty te mają stosowną legitymację procesową, ale muszą wykazać, że uchwała narusza ich interes prawny lub uprawnienie, Muszą wykazać, że uchwała czy jej konkretne przepisy naruszają ich – nazwijmy to – prawa do nieruchomości, co w przedmiotowej sprawie nie jest nazbyt trudne, dlatego że wprowadzenie zakazu czy obostrzenia ingeruje w sferę prawa własności czy użytkowania wieczystego. Łatwo to wykazać.
Co do zasady, uchwała obowiązuje po upływie tzw. vacatio legis od dnia ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym (zazwyczaj 14 dni od ogłoszenia - red.). Rozpoczęcie wskazanych procedur prawnych (nadzoru wojewódzkiego czy kontroli sądowej) nie wstrzymuje z mocy prawa obowiązywania i stosowania uchwały. Jednakże właściwy organ może jeszcze w toku postępowania podjąć taką decyzję i wstrzymać wykonalność uchwały. Natomiast naturalnym skutkiem stwierdzenia nieważności uchwały przez wojewodę czy sąd administracyjny jest oczywiście wstrzymanie wykonalności uchwały.
Tak w skrócie się sprawy mają. Trudno wyrokować jakie będą decyzje właściwych organów.
Uchwała nie jest jedynym i pierwszym instrumentem, które ma miasto w zakresie regulacji pewnych kwestii związanych z reklamą zewnętrzną - chodzi mi o zapisy w planach miejscowych. Jak ma się uchwała do tych planów? Co dokładnie jest w nich zapisywane, a co nie i czy przepisy uchwały będą znosić zapisy w planach – jeśli dokumenty będą ze sobą kolidować?
- Powiem tak. Materia, którą można obecnie normować w uchwale krajobrazowej MOGŁA być wcześniej regulowana w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. W tym sensie ustawa krajobrazowa nie jest żadnym novum. Tyle że nie wykształciła się wcześniej praktyka określania zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych w miejscowych planach, niewiele gmin to czyniło, więc ustawodawca zdecydował się na nowe „instrumentarium”. Przy okazji trochę je rozbudował.
Niektóre miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego zawierają takie ustalenia. W takich wypadkach wejście w życie uchwały krajobrazowej będzie wiązało się z utratą ich mocy prawnej w odpowiednim zakresie.
*dr Jakub H. Szlachetko – adwokat; przewodniczący Rady Instytutu Metropolitalnego, gdańskiej organizacji pozarządowej, think tanku, ruchu miejskiego; właściciel kancelarii prawnej: „SZLACHETKO | prawnicy&urbaniści”.
Więcej o uchwale:
Uchwała krajobrazowa to początek świadomego kreowania wizerunku Gdańska
Uchwała krajobrazowa Gdańska. Czy zakończy “reklamowy wyścig zbrojeń”? [ROZMOWA]
